Les grands enjeux de la gestion des pêches de l'Atlantique

Joseph Gough, M.A.

II. Les modes de gestion

Le gouvernement fédéral gère les pêches de l'Atlantique en vertu de la Constitution, de la Loi sur les pêches et d'autres lois. Les gouvernements provinciaux contrôlent la transformation à terre; et l'Organisation des pêches de l'Atlantique nord-ouest et d'autres instances internationales réglementent en gros les pêches au-delà de la zone de 200 milles des eaux extraterritoriales du Canada.

Historiquement, le gouvernement fédéral a surtout évité de mettre en place une vaste politique industrielle, tentant plutôt de faire ce que semblaient commander les circonstances et de régler sa conduite du mieux possible selon les besoins. Toutefois, au fil de l'augmentation de la capacité de pêche, le gouvernement a vu son rôle croître en importance dans le but précis de protéger les stocks de poissons et d'équilibrer les demandes concurrentes.

De la Confédération à la Première Guerre mondiale

Avant la Confédération, la gestion des pêches comme on l'entend aujourd'hui n'existe à peu près pas. De 1867 à la Première Guerre mondiale, le ministère de la Marine et des Pêcheries met sur pied un corps d'agents de pêche. Des commissions royales d'enquête itinérantes rédigent les règlements de nombreuses pêches et le gouvernement met sur pied le Conseil de recherche sur les pêcheries du Canada.

Les gestionnaires s'intéressent d'abord aux pêches en eaux douces et s'occupent de la fermeture des saisons, des restrictions sur les engins de pêche, etc. Le premier commissaire aux pêches tente de faire adopter l'idée de baux et de permis pour les rivières à saumon en évoquant la nécessité d'éviter une surcompétition destructrice et une meilleure conservation de la ressource par les titulaires de privilèges. Mais les circonstances ne s'y prêtent pas.

Puis les règlements visent des eaux plus profondes. Pendant que l'industrie du homard construit des centaines de petites conserveries sur la côte atlantique, le gouvernement fixe les saisons, les limites de taille et réglemente les casiers à des fins de conservation. L'industrie du hareng croît également. Toutefois, le ministère des pêches interdit aux Canadiens d'utiliser la puissante technologie de la senne coulissante pour la pêche au hareng en raison des craintes suscitée par les senneurs américains pêchant le maquereau.

Dès la Première Guerre mondiale, les bateaux à moteur sont courants et les chalutiers – de puissants navires motorisés tirant de grands filets – commencent à jouer un rôle clé dans la pêche au poisson de fond jusqu'alors dominée par les hameçons et les lignes. Pour protéger les pêches côtières, les gestionnaires obligent les gros chalutiers (ou « dragueurs ») à pêcher à 12 milles du littoral.

On tente sporadiquement de développer de nouvelles pêcheries ou d'améliorer la qualité du produit. Avec la subvention gouvernementale de douzaines d'écloseries de saumon et de bien d'autres espèces, les gestionnaires des pêches tentent de se convaincre que ces efforts accroissent la récolte. Dès les années 1930, cette initiative disparaît; les écloseries servent alors surtout à l'ensemencement des rivières pour la pêche sportive.

De la Première à la Deuxième Guerre mondiale

Durant la Première Guerre mondiale, les pêches de poissons de fond et autres connaissent un grand essor. Peu après, la pêche du pétoncle prend de l'importance tout comme le commerce du poisson frais. Les grands navires adoptent les moteurs à diesel.

La Dépression frappe tôt l'industrie de la pêche. Pendant que les Européens se remettent de la guerre et reconstruisent les marchés du poisson salé et du poisson frais, Terre-Neuve perd ses marchés outre-mer et commence à concurrencer le commerce du poisson salé des Maritimes. Les prix chutent en conséquence et les pêcheurs sont obligés de pêcher d'autres espèces, avec pour seul effet un nouveau déclin des prix par ricochet.

Durant la Dépression, la misère est courante dans les Maritimes et pire encore à Terre-Neuve dont les finances s'effondrent au début des années 1930. La « plus vieille colonie », comme on l'appelait alors, perd son autonomie parlementaire car elle n'arrive plus à payer sa dette publique. Le gouvernement britannique intervient et une commission de gouvernement dirige Terre-Neuve de 1934 jusqu'après la Deuxième Guerre mondiale.

Dans les Maritimes, une commission d'enquête parlementaire à la fin des années 1920 entraîne l'interdiction presque complète des chalutiers, surtout pour protéger les marchés côtiers. Le ministère des Pêches parraine le célèbre prêtre Moses Coady pour la création de coopératives de pêche, particulièrement le long du golfe Saint-Laurent.

Les recherches scientifiques se poursuivent également. Toutefois, en général, la gestion des pêches dans l'entre-deux-guerres connaît peu d'innovation.

De la Deuxième Guerre mondiale à 1968 : la période d'expansion

La Deuxième Guerre mondiale provoque une nouvelle hausse de la demande de poisson canadien et un plus grand souci de la productivité. Filets de nylon, équipement hydraulique, radio, radar et sonar se répandent. Le commerce du poisson surgelé, principalement du poisson de fond, connaît une forte croissance.

Le gouvernement fédéral lève l'interdiction des chaluts (il avait déjà levé l'interdit des sennes coulissantes en Atlantique à la fin des années 1930), et, après la guerre, il commence à accorder des subventions à la construction navale auxquelles s'ajoute un programme de prêts aux pêcheurs. Un programme d'assurance-navire est également créé. Le programme d'inspection des pêches prend de la vigueur et encourage une meilleure qualité. Le Conseil de recherches sur les pêcheries, en collaboration avec le secteur du développement industriel du ministère des Pêches, favorise l'achat de nouveaux engins, ainsi que les pêches à croissance rapide telles la pêche de l'espadon et la pêche hauturière du pétoncle.

Les provinces soutiennent la mise sur pied de nouvelles usines de transformation. À Terre-Neuve, le premier ministre Smallwood combine l'établissement de petites collectivités au développement de « centres de croissance » tels que Trepassey.

Dans les années 1950, les flottilles étrangères équipées de la nouvelle technique des chalutiers-usines commencent à pêcher davantage dans le nord-ouest de l'Atlantique et exploitent de nombreux stocks déjà explorés par les chercheurs canadiens. Par l'entremise de la Commission internationale des pêches de l'Atlantique nord-ouest, le Canada collabore avec d'autres nations pour réglementer les pêches, principalement pour contrôler la taille des mailles des filets afin de permettre aux petits poissons de s'échapper. Toutefois, on s'inquiète peu de la surpêche. On vise surtout le rendement maximal équilibré (RME).

Le développement se caractérise par la croissance rapide de la flottille de chalutiers hauturiers et de la plus petite, mais significative, flottille de harenguiers à senne coulissante qui se répand de la baie de Fundy à presque tout l'Atlantique. La flottille de navires de moyenne importance destinée à la pêche du pétoncle croît également.

Le homard demeure une pêche par petit bateau. On impose des limites au nombre de casiers utilisés par les pêcheurs et certains pêcheurs de homard tentent de faire limiter le nombre total de permis. Vers 1968, on met en place les contrôles sur la pêche au homard qui marquent le début de la fin des pêches ouvertes.

De 1968 à 1984 : la création du système actuel

Depuis des années, l'industrie du poisson de fond subit des crises sporadiques, habituellement causées par les fluctuations du marché. En 1974, s'annonce une crise plus grave surtout en raison de la rareté de la ressource. Les flottilles tant canadiennes qu'étrangères ont beaucoup grossi et la flottille étrangère est largement blâmée pour la surpêche. L'industrie s'agite alors pour obtenir une zone de 200 milles des eaux extraterritoriales qui est mise en place le 1^er janvier 1977 grâce à l'habile diplomatie canadienne alliée à celle d'autres États côtiers. La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (en anglais seulement) entre en vigueur en 1982.

À cette date, le surpeuplement et la surcompétition affligent plusieurs grandes pêches et accentuent la chronicité de la faiblesse des revenus et de l'instabilité. De plus gros bateaux et une meilleure technologie ont considérablement accru la capacité de pêche souvent au détriment des stocks de poissons et des revenus des pêcheurs. Les pêcheurs luttent de vitesse pour prendre du poisson qui autrement sera capturé par un compétiteur. Peu à peu, on comprend que les pêches ouvertes et peu contrôlées ne peuvent soutenir la capacité de pêche qu'elles suscitent.

À la fin des années 1960 et durant les années 1970, le gouvernement fédéral intervient davantage et met sur pied un système moderne de gestion de la pêche. Il s'agit d'adapter la flottille à la ressource, d'améliorer le volume, la valeur et la stabilité, et de faire participer davantage les pêcheurs et les transformateurs à la gestion.

Parmi les principales mesures, on compte :

• L'établissement de la zone de 200 milles.
• La création du ministère des Pêches et des Océans (MPO) en 1979, responsable de la gestion des pêches, de la recherche sur les pêcheries, de l'océanographie, de l'hydrographie et des ports pour petits bateaux. (Dans les années 1990, le MPO accroît encore ses responsabilités en fusionnant avec la Garde côtière canadienne.)
• Une augmentation importante des recherches scientifiques et du contrôle.
• L'utilisation de quotas de conservation des grandes pêches d'espèces à nageoires, établis par des méthodes scientifiques pour favoriser un rendement optimal durable (ROD) plutôt qu'une plus grande quantité par la politique du rendement maximal équilibré (RME).
• La limitation de la taille et de la capacité des bateaux.
• L'imposition d'un « accès limité » par le plafonnement du nombre de bateaux et de permis de pêche (il n'y a eu aucun contrôle direct du nombre de pêcheurs qui a bientôt grimpé). Une personne ne peut plus tout simplement acheter un bateau et partir à la pêche au risque d'une surcompétition destructrice. En contrôlant le nombre, pensait-on, on soutiendrait à la fois la conservation et un revenu moyen.
• L'utilisation de quotas de flottilles et de zones pour répartir les pêches, afin de garantir du poisson aux pêches côtières, semi-hauturières et hauturières ainsi qu'à toutes leurs subdivisions. En outre, on met en place une « politique du propriétaire-exploitant » afin d'empêcher les entreprises de prendre le contrôle des bateaux de moins de 20 mètres.
• L'introduction de quotas individuels (QI) dans plusieurs pêches, notamment du poisson de fond et du hareng, pour des raisons à la fois de conservation et d'économie. Ainsi, au lieu de construire des bateaux plus gros et plus chers pour saisir la meilleure part du quota global, les pêcheurs organiseront leur pêche en fonction de leurs besoins et de ceux du marché. Vu leur sentiment de propriété, ils s'occuperont davantage de conservation.
• De nouvelles mesures permettent d'ajouter des quotas individuels transférables (QIT) dans certaines pêches. Le transfert des quotas permettra aux pêcheurs de fonctionner en tenant compte davantage du marché. Des lignes directrices empêcheront l'accumulation excessive de quotas.
• La création de comités consultatifs de l'industrie pour chaque grande pêche. Plus de 100 comités-conseils fonctionnent maintenant sur la côte atlantique.
• L'incitation à la formation et à l'expansion des organisations de pêcheurs.

En 1976, une modification aux règlements fédéraux permet aux pêcheurs autonomes d'obtenir plus facilement des prestations d'assurance-chômage pour des périodes plus longues, comme le reste de la main-d'œuvre. On considère ce geste comme une mesure d'aide sociale que la reprise des pêches rendra inutile.

Bientôt, les captures de poisson de fond reprennent. Croissance et prospérité marquent la fin des années 1970. Les pêches de crabe, de crevette et de hareng croissent beaucoup dans divers secteurs. Les grandes entreprises se dépêchent à construire de nouveaux bateaux et de nouvelles usines.

Si le ministère des Pêches fédéral lance un avertissement et laisse tomber la plus grande partie de son travail de développement industriel dans la pêche et la transformation, les gouvernements provinciaux encouragent l'expansion. En effet, malgré les règlements de conservation et la rhétorique anti-expansion du ministère des Pêches, il arrive que les autorités fédérales assouplissent les règles sur l'accès limité ou subventionnent de nouvelles usines.

De même, les pêcheurs cherchent à contourner les règlements. Puisque la longueur des navires est réglementée, les pêcheurs construisent des navires de plus fort tonnage dont la capacité de pêche et de transport est plus grande. Les moyens électroniques modernes accentuent l'aptitude à trouver le poisson. Le nombre de pêcheurs inscrits connaît une hausse marquée et certains participants à temps partiel utilisent les pêches comme moyen d'obtenir de l'assurance-chômage.

Malgré l'optimisme et le progrès apparent, les quatre grandes entreprises de pêche du poisson de fond de la côte atlantique, qui contrôlent la flotte de chalutiers au large et qui exercent une influence considérable sur bien d'autres pêches, sont très mal en point en 1981. Les facteurs liés au coût et au prix du marché combinés à la surexpansion ont grugé les profits.

Au début des années 1980, le gouvernement fédéral investit des centaines de millions de dollars dans une restructuration qui permet aux quatre grandes entreprises de fusionner pour en former deux. Un groupe de travail fédéral sur les pêches de l'Atlantique suscite diverses réformes, même si les tentatives d'améliorer la commercialisation ne mènent nulle part. Le groupe de travail donne plus d'élan aux quotas individuels transférables, toujours litigieux. Il énonce les principaux objectifs de la politique des pêches : la viabilité économique, la maximisation des emplois et la canadianisation (malgré le maintien par le Canada de modalités de coopération qui permettent une pêche étrangère à l'intérieur de la zone de 200 milles).

De 1984 à 1992 : en quête de stabilité

Après la crise de 1981-1982, l'industrie du poisson de fond semble faire un retour à la normale. Les pêches atteignent des valeurs sans précédent. Le Canada est le chef de file mondial dans la valeur du poisson à l'exportation.

Les scientifiques prévoient une abondance de morue tout en avertissant d'un déclin éventuel du homard. En gros, le nouveau système promet toujours volume, valeur, stabilité et plus de pouvoir aux pêcheurs. Toutefois, cet optimisme sombrera.

Durant la décennie suivante, le gouvernement fédéral laisse tomber les subventions à la construction navale, le programme de prêts aux pêcheurs et le programme d'assurance-navire puisque les participants sont impatients de parvenir à une industrie financièrement indépendante. Dans les années 1990, le MPO transfert les responsabilités de l'inspection du poisson à l'Agence canadienne d'inspection des aliments (en partie en raison de compressions budgétaires gouvernementales).

L'aquaculture s'affirme comme force majeure, particulièrement le saumon dans le sud-ouest du Nouveau-Brunswick et les moules dans plusieurs régions.

De nouveaux secteurs accèdent aux quotas individuels (appelés aussi contingent d'entreprise quand une entreprise en est le titulaire) et aux quotas individuels transférables. Les pêches de ce genre représentent maintenant plus de la moitié de la valeur au débarquement.

Le nouveau système consultatif s'avère très utile; toutefois, il s'enlise parfois dans des conflits, particulièrement en ce qui a trait au poisson de fond, quand les intérêts côtiers, semi-hauturiers et hauturiers avec toute la diversité de leurs engins s'attaquent les uns les autres.

La pêche à la morue du Nord devait devenir la plus grande bénéficiaire de la zone de 200 milles et le principal producteur de poisson. Toutefois, vers la fin des années 1980, les pêcheurs côtiers se plaignent de la rareté de la ressource. Vers le milieu de 1992, le MPO doit déclarer un moratoire sur la pêche à la morue du Nord, qui est toujours en vigueur aujourd'hui. On ferme alors plusieurs autres pêches de poisson de fond. Les captures totales de poisson de fond chutent de 734 000 tonnes en 1988 à 96 000 tonnes en 1995. L'industrie de la pêche de l'Atlantique, y compris les pêcheurs et les transformateurs, subissent la plus grande perte d'emplois de l'histoire canadienne.

De 1992 à 2000 : le moratoire et au-delà

La fermeture des pêches par le fédéral est associée à des programmes d'aide pour les pêcheurs et les transformateurs de poisson de fond, le tout accompagné de nouvelles mesures pour réduire la flottille. Le nombre de bateaux est réduit d'environ un tiers et celui des pêcheurs inscrits de 64 000 en 1990 à environ 43 000 en 1999.

Entre-temps, les captures de crustacés augmentent. Durant les années 1990, le gouvernement fédéral autorise, du moins temporairement, une grande expansion des permis de pêche de la crevette et du crabe, et les entreprises de transformation construisent de nouvelles usines. Certains milieux craignent alors que la pêche des crustacés connaisse à son tour essor et déclin.

Qu'est-il arrivé au poisson de fond? En mars 2000, le ministre des Pêches et Océans, Herb Dhaliwal, déclare :

Personne n'a pu l'expliquer précisément, mais nous avons une bonne idée générale. Je ne cherche pas d'excuses pour mon ministère, mais je puis dire que les conditions environnementales y sont un peu pour quelque chose.
Et nous avons fait le reste – pas seulement mon ministère, mais toute la communauté de la pêche.
Comme ministère, nous en savions moins que nous ne le pensions. De plus, des pêcheurs donnaient souvent des renseignements inexacts ou incomplets sur les prises, et ils rejetaient des prises en mer ou faisaient de fausses déclarations.
Trop souvent, on faisait pression pour obtenir des quotas plus élevés et on prenait tout ce qu'on pouvait prendre. Les gens se sont battus pour leur propre cause; c'est le poisson qui a perdu; et nous en avons tous payé le prix.
L'effondrement des stocks de morues n'a pas été causé seulement par une catastrophe naturelle ou une loi du Parlement. C'est le résultat des actes de personnes, au gouvernement, dans l'industrie et dans les localités côtières, qui n'ont pas collaboré d'assez près pour protéger le poisson dont nous dépendons tous.

Les résultats du système mis en place dans les années 1970, qui semblait complet, révèlent en fait de nombreuses failles, tant humaines que techniques. À bien des égards, le ministère en menait trop large. Depuis l'effondrement de la morue, le gouvernement tente essentiellement de faire fonctionner le système tel que prévu à l'origine – notamment en travaillant plus étroitement avec l'industrie.

En 1993, le MPO crée le Conseil pour la conservation des ressources halieutiques qui réunit scientifiques et fonctionnaires du gouvernement, représentants des pêches et universitaires. Cet organisme recommande des quotas globaux pour les stocks de poissons et le ministre accepte presque toujours les recommandations. Résultat : les groupes industriels ont atténué leurs pressions pour des quotas plus élevés.

Les scientifiques du MPO s'efforcent de travailler plus directement avec les pêcheurs pour la recherche et l'évaluation des stocks, et les gestionnaires des pêches encouragent une « cogestion », terme qui recouvre une diversité d'ententes avec les pêcheurs. Le système consultatif est maintenant plus élaboré, particulièrement dans la conception des plans de pêche saisonniers. On note des progrès dans ces domaines malgré certaines lacunes qui demeurent.

Aujourd'hui, malgré les problèmes du poisson de fond, plusieurs pêcheurs font d'assez bonnes affaires et certains en font d'excellentes. Dans certains secteurs, l'entreprenariat a le vent dans les voiles. On peut même soutenir que le pêcheur moyen resté dans l'industrie est en meilleure posture aujourd'hui que dans les périodes précédentes, possède de meilleurs bateaux, génère de meilleurs revenus, est mieux représenté et entendu.

Toutefois, beaucoup dans l'industrie ont traversé des temps très difficiles. Et le gouvernement a lui aussi été châtié par les événements.